12大标准：判断PPP是否合规
为规范PPP项目运作，财政部自2017年11月起，围绕财办金92号文掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”，对不符合规范的PPP项目进行集中清退。
近日，财政部PPP中心公布的清理结果显示，截至2018年3月末，财政部综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。这意味着，在财政部综合信息平台的项目中，已有约14%的PPP项目被清理;清减投资额则占总投资额比重接近10%。
除了上述1.2万亿元PPP项目被直接清理出库外，财政部近日还下发了财金[2018]54号文，对存在问题的173个示范项目分类进行处置。其中，对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的总投资达4818亿元的89个项目，要求有关省级财政部门会同有关方面于6月底前完成整改。逾期仍不符合相关要求的，将被调出示范项目名单、或清退出项目库。
那么，应该如何判断哪些属于不规范的PPP呢?为了更为清晰地阐释，本文不仅从12个角度切入，对PPP规范性要求及政策规定进行全面梳理;亦结合了16个具体典型案例，对不规范PPP进行归纳解析。
本文纲要
一、PPP适用范围
二、政府方签约主体
三、社会资本方主体
四、运作方式
五、项目合规手续
六、采购程序
七、风险分配
八、绩效挂钩机制
九、两评一案
十、项目期限
十一、项目资本金
十二、信息公开
一、PPP适用范围
(一)规范性要求
PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域。主要包括：
市政设施(燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等);
交通设施(公路、铁路、机场、城市轨道交通等);
公共服务(医疗、旅游、教育培训、健康养老等);
以及水利、资源环境和生态保护等领域。
项目具有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等特点。
政策依据
◆ 财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》：
PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。
◆ 发改投资[2014]2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》：
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
◆ 国办发[2015]42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》：
在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。
(二)判断标准
1、政府负有提供责任
政府负有提供责任，是指在消费过程中具有非竞争性、非排他性的公共产品。这类产品在市场机制调节下无法实现资源最优配置，只有政府提供才能实现最优配置，包括向公民免费提供的纯公共产品及向消费者收取一定费用的准公共产品。
政府不负有提供义务，不属于公共服务领域的项目，不得采用PPP模式。
政策依据
◆ 财金函[2016]47号《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》：
不属于公共产品或公共服务领域的，不得列为PPP备选项目。
◆ 财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》：
不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。
2、适宜市场化运作
不涉及到国家机密，市场化运作能够有效提高公共产品供给效率、降低供给成本，适合社会资本长期稳定持续提供。
政策依据
◆财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》：
投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。
◆财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》：
不适宜采用PPP模式实施的项目包括涉及国家安全或重大公共利益的项目。
(三)典型案例分析
【非公开案例】中部省份某一省级经济技术开发区，园区管理委员会为园区招商引资，将园区内工业厂房、员工宿舍、行政办公楼以及园区内道路建设维护采取打包方式，合并成一个PPP项目包，通过竞争性公开招标方式选择社会资本方，项目建成后的工业厂房、员工宿舍及行政办公楼以极低的价格出租给入园企业，项目收益不足部分采取财政可行性缺口补助付费机制予以补足。
该案例属于典型的随意扩大PPP适用范围和边界问题。入园企业的工业厂房、宿舍及办公楼，属于纯粹的商业性服务范围，不属于应该由政府提供的公共服务范围，政府没有提供义务。因此这些均不属于PPP适用范围，也不得采取PPP模式。
